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  • 近日來,因為台灣大學校長遴選過程以及當選人疑似違法事件,教育部遲遲未任命管中閔擔任台大校長,引起政壇、輿論界藍營人士的猛烈批評。其中甚至於有親藍營的媒體,以社論訕笑為了「拔管」而折損兩名教育部長外,還控訴近來若干政府機關組織的改革法案與人事任命,是「官員濫權、政黨徇私、打壓異己、安插羽翼、罔顧法治」云云。

    我們先不論依據台灣《大學法》之規定,國立大學校長任命權,原本就屬於教育部,最低限度也是教育部與各國立大學校長遴選委員會之共同權力的事實。我們也先不論教育部在所有大學的校長遴選過程中,本就有違法監督之權限。我們更先不論這次台大遴選管中閔擔任校長,過程中許多黑箱作業甚至違背法規之處。最後,我們再將遴選出來的管中閔先生,在其擔任內閣閣員任內多次赴中兼任教職,指導博士生的疑似違法事件放在一邊。本週,我們先要談談,到底對於政府組織的改造,是不是這些藍營人士口中所謂的「違法」、「濫權」?

    在一個正常的民主國家,或者說民主政體,除司法權成立的設計不一之外,對於行政、立法兩權,各民主國皆以人民的直接或間接選與為授權手段,使其成立。而所有的民主制度,除司法權之外,行政、立法兩權之民選公職,皆有其任期之限制,必須定期改選,若干公職尚有連任限制。這種制度設計之考量,首要的就是要讓民意如活水一般,定期注入政府組織,使執掌政府運作的高階領導人選,以及政府的運作能夠依照民意而修正政策方向、運作方式,甚至國家大政之走向。

    然而,為了避免偶有民意走向偏差,或者民選官員執政專業不足,幾乎在任何國家都會設有龐大的文官組織,不隨選舉的結果進退,享有公務人員之保障,以中立的立場,遵循因選舉而上台,政治任命產生之組織首長的命令與各種法規執行公務。

    因此,我們可以說,在任何的民主國家,其國家公權力組織,包括行政與立法兩權,都是由因選舉而上台、去職,政治任命的官員,以及不隨選舉上下台,享有公務人員保障的文(武)官組織等兩大部分組成。一般而言,由政治任命之官員指揮、領導不由政治任命的文(武)官組織。

    在國家的行政、立法公權力機關中,這兩大部分的分配組成比例,依據各國憲政體制之不同,而有不同的設計。比如說,在總統制的美國,聯邦的公權力組織中,政治任命的官員人數就極為龐大,範圍也相當廣泛。又比如說,在文官組織享有相當地位的日本內閣制體制中,中央政府的政治任命官員比例就相對減少很多。並且,一般而言,擔任國家政府領導人的總理與各部會首長,許多都是由民選國會議員擔任。那麼,跟台灣一樣的半總統制國家法國呢?

    首先,在法國,組成文官集團的公務組織相當強大,甚至擁有相對來說方便運用的罷工權。然而,相對的,為了有效領導公務人員組織,法國除了台灣也有的政治任命的部長(ministre)之外,有些部會會隨著總統重點政務施行方向的不同,設置人數不定的副部長(ministre délégué)與國務秘書(secrétaire d’État)以襄贊政務。

    除了上述各部會最高階的三個層級公職之外,法國和台灣最大的不同點,在於法國考量到如果讓一個依據間接民意產生的部長,最多加上數位副部長、國務秘書來領導文官組織,常有鞭長莫及,上面想一套,下面做一套,政令、政策無法貫徹到公權力組織的每個層面之缺點。

    因此,在法國行政、立法公權力組織中,各首長皆設有直屬幕僚辦公室,在法文就稱為「內閣」(cabinet)。因此,在法國(的法文)中,所謂的「內閣」指稱的是一個組織的首長的直屬幕僚辦公室。部長有部長的「內閣」(直屬幕僚辦公室),連大學校長也有他的「內閣」。

    基於同樣的考量,為了將因為選舉而改變的民意,貫徹到官僚組織中,使其不致因為本位主義而對政策消極抵制,或者執行不力,這些首長的直屬幕僚辦公室,其成員從幕僚辦公室之各主管一直到機要、助理,全數為政治任命,隨選舉或內閣改組、首長意願而上下台,無常任文(武)官員資格者,不享有公務人員身份之保障。

    為了同樣的目的,讓文官組織不至於因為本位主義,或者特定政黨偏好所致,對於總統、總理之政策,對於機關首長的命令陽奉陰違或消極抵制,這些首長直屬幕僚辦公室的編制,通常相當龐大。

    以現任總統馬克宏(Emanuel Macron)為例,總統直屬幕僚辦公室,包括總統府(正副)秘書長(Secrétaire général de la présidence de la république,報章雜誌通常俗稱愛麗榭宮秘書長,Secrétaire général de l’Élysée)、直屬幕僚辦公室(正副)主任(Directeur du cabinet)在內的主管與各項政策高級顧問(Conseilleur)(註1),扣除掉軍事高階幕僚主管,就高達52名。加上隸屬的機要、秘書、助理,人數近五百人之多。

    再以法國現任環境部長余洛(Nicolas Hulot)為例,由於現任總統馬克宏之競選政見中有相當一部分攸關環境保護與變遷,因此儘管傳統上環境部是編制比較小的部會,而且余洛本人出身自左派綠黨,傳統上法國左派政黨比較親近公務人員文官組織,但這一任的環境部中,部長直屬幕僚辦公室的主管與高階顧問,也編列到20名之多。加上其他機要、秘書、助理,總人數也達近200人。

    從法國的組織設計,我們至少可以發現幾項事實,跟台灣報章雜誌甚至若干學術刊物文章對於半總統制的偏見,以及受到孫文遺教影響的親藍憲政思想(如果那也叫做憲政思想的話)極為不同:

    一、總統直屬幕僚辦公室成員之主管政務範圍,從國防外交一直到內政、環境、社會問題都包含在其中。因此,總統的權力範圍絕對不僅止於國防、外交,更不是若干政學界人士所想,儘管總統直接民選,但不該擁有實權。

    二、通常個機關首長的直屬幕僚辦公室編制相當龐大。藉著這樣龐大的編制,以有效指揮、監督各公權力組織之運作,避免常任文官對於新政策、新政務陽奉陰違,上面說一套下面做一套,甚至官官相護,掩護前朝政府、官員的不法。

    近來蔡總統與賴院長推行的駐外單位組織、人員的改造,其中不過涉及調高非常任文官的任用比例,並可增設政務公使(副大使)或常任副代表兩點,加上設置若干為推行新政策而設置之委員會等機關,這些人寢食難安,鎮日口誅筆伐,彷彿民進黨政權無視規範,違法濫權。

    事實上,台灣的政府組織中,能夠從總統開始,自上而下自由任命的政務官員,原本就比例偏低。而且,這樣的比例偏低,低到可笑的程度。比如說,一個部長上台,真正能夠自由任命的政務官員秘書、機要,不過寥寥數人。有太多的職位需要公務人員任用資格,在台灣過去長期受到威權體制的影響下,這無形中阻礙了新政策的推動與執行。

    我們從外國先進民主體制的設計角度來看,親藍媒體抨擊近來關於駐外人員、組織的改造是濫權、踐踏專業,顯然無的放矢。這一類的批評出發點,如果不是黨同伐異,以保護文官體制為名的政治鬥爭、惡意抹黑,就是對於民主國家政務人員組織該有的對於文官組織的領導力必要的強化完全無知,死抱教條坐井觀天。

    民主國家決定國家政策走向的,說到底應該是人民。而人民要影響政策走向、政府施政,最重要的手段就是透過選舉。而當直接或間接民選的官員上台,竟然不能有充分的權力,任用足夠的政務幕僚、助理,大多的人事權力,受到層層的法規管制。

    這樣的限制會有什麼後遺症?不談別的,就以兩年來民進黨政權的執政來說,許多前朝的弊案,辦到最後往往雷聲大雨點小。讓許多對於政治改革殷殷期盼的選民失望至極。其中,恐怕有若干原因出在很根本的內在矛盾,由當年的學弟學妹、門生故舊查辦他們的學長學姊,長官長輩可能涉及的弊案,加上政務官員所能自由任用的政務幕僚編制極為渺小,鞭長莫及,這樣的狀況下,要讓每個人都鐵面無私,寧可丟官去職都要追查真相到底,毋寧是緣木求魚。

    從這樣的角度看,如果民主先進國家的選舉,政務任命官員的替換與文官體制的保障像是換頭不換身,我們的選舉後政府政務官員的替換與文官體制的保障,簡直就像換帽不換人一樣。這樣的條件下,要談新人新政,恐怕會有先天上相當的難度。

    註1:法國這類行政、立法公權力組織的高階顧問,不似台灣通常既定印象的酬庸職位,毫無實權;在法國行政、立法公權力組織中的這類高階顧問,通常擁有相當的權限。比如說,在各種重要國際會議場合,如果總統、總理或部長不能親自參與,通常由這類高階顧問擔任法國代表出席參與會議。

    原文刊登於:誰的天下誰濫權?(2018-06-09許有爲)

    延伸閱讀:公務員出書 田秋堇:不能只換總統 文官是國家骨幹 (林冠妙)

     


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