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  • 美濃大地震又帶出了「防災型都更」的議題,這是解藥嗎?

    防災與都更,都是很大、很複雜的議題,簡化成一個詞讓大家各自解讀想像,似乎提供了解決目前問題的明燈。其實,能不能有效減少災害?抑或只是打著防災大旗推都更?這個詞的內涵還是一個很大的問號。

    防災並非單純災害管理或是消防單位的任務,減災甚至是更前端的工作。偏偏,台灣現行體制的防災和應變是不同單位的業務,前方忙著閃躲,後方忙著滅火。從空間層次來討論,防災和空間的結合應該回應到系統性的架構,從戰略計畫到執行計畫及管理,從原則性指導的上位計畫到實質推動的細部計畫。不同尺度有不同的問題與策略,必須了解不同地方在不同精度下的災害類型與潛勢,從可行性評估、選址、規劃、設計、維護管理,釐清各個時期的不同重點工作,在時間和空間的複合脈絡中處理問題。

    你們了解災害歷史嗎?你們了解地區環境的長久變化嗎?這些都是人類短期內無法改變的環境條件。這些長期以來既存或是曾經的歷史條件都是線索。更謙卑的思考,這是老天爺給的暗示,過去錯誤的開發行為造成了現在可能的災害,如果只是原地重建,或是看到空地就想要塞入人口,根本無益於解決問題。歷史的痕跡應該結合現有防災科技研究,累積各種可能的不同災害類別及潛勢、災害特性、災害發生的頻率及可能性,套疊而成各種災害的危害圖資,引導不同層級計畫的發展,至少要從國土規劃、區域計畫、都市計畫、建築管理一路處理下來。每個層級沒有積極面對因應,都是下一個層級的麻煩。亦即,國土規劃、區域計畫、都市計畫沒有分別回應災害潛勢的狀態來分配不同精度的土地使用,根本不可能避免災害衝擊,下一個層級只是在不良的基礎上補救。如果都更只是繼續在現行的區域計畫及都市計畫之下打轉,卻寄望透過建築層次來減少災害衝擊,無異緣木求魚。只從街廓或單一建築基地永遠無法解決問題,因為建築是整個空間處理層級的最末端,只能追究偷工減料或是結構設計錯誤,根本不可能有效的從源頭處理問題。

    然而,跨部會/跨局處的橫向協調是一個困難的任務。偏偏這個任務光是中央就橫跨了很多的部會,政府真的願意處理嗎?我不禁想問:

    國發會,你們的國土計畫呢?你們有國家土地使用的長期戰略計畫嗎?你們知道這塊土地快被你們搞爛了嗎?你們知道大自然的反撲嗎?

    營建署,你們知道你們有多大的責任嗎?從區域計畫到都市計畫,你們哪一個開發案正視過災害潛勢了?哪一個審查把安全擺在前面了?地震潛勢下全台的可能受災位置你們敢公開說明了嗎?地質災害、水災、震災的基礎資料,你們是否併同考量工程科技技術發展,轉化成土地使用的依據了?

    建築管理又橫跨了公共工程委員會和營建署,你們在意的是民眾的安全,還是開發者的壓力?你們關心的是長官的交辦,關心徵收的完成,還是民眾的安全?

    各縣市政府的都市發展局、城鄉局或相關單位,在地方政治與利益糾葛下,你們真的在意安全細節嗎?還是每一個對於未來安全疑慮的意見只是做為參考用,關心的其實還是財團或是建商的利益?害怕被冠上阻礙開發之名?各縣市都還存有眾多顯而易見的危險區域、聚落、老舊街區及新的危險建案,我相信你們都看到也知道,只是沒人願意去碰觸這個議題,有些首長甚至更關心在一個月內一定要發建照,搞的基層人員苦不堪言,明知有問題的案子也只能草草通過。

    老實說,現行的都更根本不管災害潛勢區位的問題。在不應該開發的地方開發,該禁限建的不敢執行,危險地區還想劃定都市計畫區闖關,該留給水的不留給水,如何防災,何來安全之有?再者,現在都更討論流於收購土地拆除重建後的價值計算,一直以容積獎勵作為誘因,增加更多的容納人數。試問,在一個有問題的地方,卻容許更多人聚集,是要一起受災嗎?這樣的開發模式導致樓層數更高,容納人數更多,不僅原有都市計畫設定的公共設施無法負擔,高樓層人口的避難心理更複雜,因應困難度更高。靜心想想,即便相信結構安全,高樓層的民眾如何能夠有效的疏散避難?台灣一直不重視對於使用者「緊急行為」、「災害心理」的研究回應,從來沒人可以告訴我,5樓的住戶和20樓的住戶安全標準和準備有何差異?如果你們連這樣都不知道,敢說安全?核准容積獎勵加上容積移轉遠高於數倍基準容積的建案,安全依據為何? 如果你們連基地的基本條件都不清楚,如何說這塊基地能夠取代另外一塊基地作為安全的家?現行審查對於未來安全的質疑經常被視為阻攔案件「安全」通過的「危害」,因為只是「可能」,永遠只是列入參考意見。一旦真的出事了,還會被質問說:「你那時候怎麼不堅持?」

    揭開國王的新衣,台灣的防災議題只是道德正確的空談。現行的防災規劃沒有長期的戰略構想,沒有情境想像的能力,只會從常時狀態來思考,有地震談防震,有水災想治水,見招拆招,補釘式的回應,永遠疲於應變。台灣現行的土地使用根本沒有防災思維,被汙名化之後的都更只剩下交換價值的盤算,只會向既得利益者靠攏。甚至,那根本不叫「都市更新」,而是「建築更新」。防災型都更如果重視防災,先要有尊重自然的謙卑態度,不需要與水爭地、與土砂、地震拚耐力,進而面對現實,好好地進行風險溝通不要鄉愿,掙脫財團建商既得利益者的重重枷鎖,整合災害管理和防災科技,重視每一次教訓的經驗學習,將不同領域的研究調查轉化作為土地使用類別訂定的基礎,不同層級的空間計畫要依據災害特性及可承擔風險重新考量。如此一來,國土規劃、區域計畫、都市計畫、建築管理可能都應該整個打掉重練,期待一個有肩膀的領導者出現!

    ps. 相不相信,我這篇文章,再五年十年,還是不會有改變,因為,沒有人敢得罪那群捐大錢的既得利益者!

    原文刊登於:防災型都更?重點在防災,不是都更! (王价巨臉書)


    公平正義 / 土地、居住正義

       

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